Giải pháp pháp lý cho "cách ly toàn xã hội" ở Việt Nam trong dịch Covid-19

Trong thời gian qua, Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã rất quyết liệt trong phòng, chống dịch Covid-19, và ban đầu đã đạt được hiệu quả tốt. Khi mà trên thế giới, số người tử vong vì dịch Covid-19 đã vượt quá con số 100.000, thì ở Việt Nam vẫn chưa có người chết do dịch bệnh nguy hiểm này. Số người nhiễm bệnh được kiềm chế ở mức thấp, trong khi quá nửa số ca mắc bệnh đã được điều trị thành công.

Công tác phòng, chống dịch Covid-19 diễn ra trên nhiều mặt, đảm bảo nhiều mục tiêu: Bên cạnh việc bảo vệ sức khỏe, tính mạng của nhân dân, thì trong một mức độ nhất định cũng cần đảm bảo hoạt động bình thường của đời sống xã hội, duy trì sự tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân. Vì vậy, trong phòng, chống dịch, bệnh, không chỉ cần vận dụng các biện pháp y tế hay dịch tễ, mà cũng có cả những công cụ kinh tế - tài chính, hay pháp lý.

Vì vậy, song song với việc ghi nhận những thắng lợi bước đầu, thì cũng cần gấp rút tổng kết những bài học kinh nghiệm cho công tác phòng, chống dịch bệnh, trên tất cả các phương diện, bao gồm nhưng không giới hạn các vấn đề pháp lý trong chỉ đạo chống dịch.

Trước những diễn biến phức tạp của dịch Covid-19, ngày 31/3/2020, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 16/CT-TTg về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch Covid-19. Chỉ thị 16 đã đề ra một số giải pháp để phòng, chống dịch Covid-19, như thực hiện “cách ly toàn xã hội” trong 15 ngày; cho phép các cơ quan nhà nước bố trí làm việc tại nhà; cơ bản dừng hoạt động vận chuyển hành khách công cộng; hạn chế tối đa việc di chuyển từ địa bàn, khu vực này sang địa bàn, khu vực khác; dừng việc di chuyển từ vùng có dịch đến các địa phương khác v.v…

Tuy nhiên, khi đưa vào áp dụng thực tế, một số nội dung của Chỉ thị 16 không được làm rõ, dẫn đến nhiều vướng mắc ở các bộ ngành, địa phương. Ngày 03/04/2020, Văn phòng Chính phủ lại phải ra công văn 2601/VPCP-KGVX, để giải thích cụ thể tinh thần của Chỉ thị 16, cũng như chấn chỉnh một số biểu hiện tiêu cực ở các địa phương. Một số bộ ngành, địa phương cũng phải ban hành văn bản chỉ đạo riêng biệt cho lĩnh vực, ngành, địa phương mình; điển hình là Bộ Tư pháp đã ra công văn 1221/BTP-PLHSHC ngày 03/04/2020, xác định các tổ chức hành nghề luật sư, công chứng, trung tâm đăng ký giao dịch bảo đảm là các cơ sở kinh doanh, cung cấp dịch vụ thiết yếu, vẫn tiếp tục hoạt động trong thời kì “cách ly toàn xã hội”.

Qui định pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách. Chính sách không chỉ cần nội dung tốt, mà còn cần được thể hiện bằng hình thức phù hợp. Trong trường hợp này, cần thấy rằng: chỉ thị, công văn là những hình thức văn bản hành chính (căn cứ điều 7, Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư), nên không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng Chỉ thị 16 lại thể hiện nhiều nội dung liên quan đến “cách ly toàn xã hội”; đây là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trên phạm vi cả nước, thể hiện những thuộc tính của các quy phạm pháp luật (theo khoản 1, điều 3, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Mặt khác, điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 nghiêm cấm việc ban hành văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng có chứa quy phạm pháp luật. Rõ ràng, việc thể hiện nội dung qui định về “cách ly toàn xã hội” trong Chỉ thị 16 là chưa phù hợp về thể thức, và thiếu cơ sở pháp lý.

Không những vậy, Chỉ thị 16 lại sử dụng khái niệm “cách ly toàn xã hội”, vốn chưa được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực hiện nay. Hơn nữa, mệnh lệnh “cách ly toàn xã hội” cũng không được giải thích rõ ràng, dẫn đến việc phải tiếp tục ban hành những văn bản có tính chất giải thích nội dung Chỉ thị 16, gây chậm trễ và khó khăn trong việc thi hành trên thực tế.

Về mặt bản chất, “cách ly toàn xã hội” có thể được hiểu là tăng cường tối đa giãn cách xã hội (social distancing) trên qui mô toàn quốc. Để làm được điều này, người dân cần ở tại nhà, chỉ được ra ngoài trong một số trường hợp ngoại lệ nhất định; các cơ quan, công sở, nhà máy, cơ sở kinh doanh, cung cấp những dịch vụ không thiết yếu sẽ bị ngừng hoặc giảm bớt phần lớn hoạt động; các sự kiện tập trung đông người bị bãi bỏ hoàn toàn. Những biện pháp này giúp giảm tối đa tiếp xúc gần giữa người với người, hạn chế lây truyền dịch bệnh, và tạo thuận lợi cho công tác chống dịch.

Có thể thấy những nội dung này rất gần với những biện pháp chống dịch được qui định tại điểm c, khoản 1, điều 52, Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007: Hạn chế tập trung đông người hoặc tạm đình chỉ các hoạt động, dịch vụ tại nơi công cộng tại vùng có dịch. Đây là một trong số những biện pháp chống dịch đặc thù, được qui định tại Chương 2 của Nghị định 101/2010/NĐ-CP ngày 30/09/2010 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật phòng, chống bệnh truyền nhiễm về áp dụng biện pháp cách ly y tế, cưỡng chế cách ly y tế và chống dịch đặc thù trong thời gian có dịch.

Căn cứ điều 17 Nghị định 101/2010/NĐ-CP, thì biện pháp hạn chế hạn chế tập trung đông người hoặc tạm đình chỉ các hoạt động kinh doanh, dịch vụ tại nơi công cộng trong vùng có dịch có thể được áp dụng khi hội đủ hai điều kiện: thứ nhất, dịch bệnh đang lưu hành là dịch bệnh truyền nhiễm thuộc nhóm A; thứ hai, dịch bệnh được cơ quan y tế có thẩm quyền xác định đường lây truyền của dịch bệnh là đường hô hấp và nguy cơ lây truyền ở mức độ cao (dịch Covid-19 thỏa mãn cả hai điều kiện này).

Về thẩm quyền, các biện pháp này có thể được áp dụng trong phạm vi địa phương hoặc trên toàn quốc. Ở cấp cao nhất, Bộ trưởng Bộ Y tế chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng các Bộ hoặc Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ xem xét, quyết định việc áp dụng hoặc hủy bỏ việc áp dụng biện pháp hạn chế tập trung đông người hoặc tạm đình chỉ các hoạt động kinh doanh, dịch vụ tại nơi công cộng đối với các hoạt động, dịch vụ có quy mô lớn ở trong nước. Trên cơ sở đó, Bộ trưởng Bộ Y tế ra quyết định áp dụng hoặc hủy bỏ việc áp dụng các biện pháp này.

Việc hủy bỏ quyết định áp dụng biện pháp hạn chế tập trung đông người hoặc tạm đình chỉ các hoạt động kinh doanh, dịch vụ tại nơi công cộng được thực hiện khi cơ quan y tế có thẩm quyền xác định đã khống chế được dịch bệnh truyền nhiễm. Nếu hết thời hạn qui định mà dịch bệnh vẫn chưa bị khống chế, thì thời hạn áp dụng biện pháp chống dịch đặc thù có thể được kéo dài thêm.

Để đảm bảo thông tin kịp thời các biện pháp chống dịch đặc thù nói trên đến toàn thể nhân dân, Nghị định 101/2020/NĐ-CP đã qui định phải đăng tải quyết định về việc áp dụng hoặc hủy bỏ việc áp dụng biện pháp chống dịch đặc thù trong thời gian có dịch trên các phương tiện thông tin đại chúng, chậm nhất là 06 giờ, kể từ thời điểm ban hành. Đài Tiếng nói Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, Đài Truyền hình Kỹ thuật số VTC, cùng các báo có phạm vi phát hành toàn quốc phải đăng tải quyết định trong thời gian 07 ngày liên tục (điểm c, khoản 1, điều 18 Nghị định 101/2020/NĐ-CP).

Như vậy, mặc dù vẫn còn chưa hoàn chỉnh, song Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 đã cung cấp những giải pháp pháp lý cơ bản để thực hiện cách ly toàn xã hội. Thay vì một chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, có thể ban hành một quyết định của Bộ trưởng Bộ Y tế, áp dụng biện pháp hạn chế tập trung đông người và tạm đình chỉ các hoạt động, dịch vụ tại nơi công cộng tại vùng có dịch. Nội dung của quyết định phải quy định rõ các hình thức tập trung đông người, hoạt động, dịch vụ tại nơi công cộng bị cấm, phạm vi và thời gian áp dụng quyết định. Quyết định sau đó phải được công khai gần như ngay lập tức trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Cần lưu ý rằng: Theo Quyết định công bố dịch Covid-19 số 447/QĐ-TTg ngày 01/04/2020 của Thủ tướng Chính phủ, thì phạm vi vùng có dịch đã mở rộng ra toàn quốc, thay vì chỉ có 03 tỉnh như trong Quyết định 173/QĐ-TTg ngày 01/02/2020. Vì vậy, các biện pháp chống dịch đặc thù này có thể được áp dụng trên phạm vi cả nước.

Thủ tục áp dụng biện pháp chống dịch đặc thù theo Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 và Nghị định 101/2010/NĐ-CP cho phép việc thực hiện “giãn cách xã hội” với một cơ sở pháp lý vững chắc hơn. Cá nhân không thực hiện quyết định áp dụng biện pháp hạn chế tập trung đông người hoặc tạm đình chỉ hoạt động kinh doanh, dịch vụ tại nơi công cộng có thể bị phạt tiền từ 5 đến 10 triệu đồng (theo điểm c, khoản 4, điều 11 Nghị định 176/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế); mức phạt này sẽ tăng gấp đôi với tổ chức.

Thậm chí, khi tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh được ban bố, trong trường hợp cần thiết, Ban Chỉ đạo chống dịch quốc gia còn có thể cấm hoàn toàn việc tập trung đông người và các hoạt động khác có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch (điểm d, khoản 2, điều 54 Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007). Có thể thấy, đây là những thiết chế pháp lý rất mạnh mẽ để thực hiện “giãn cách xã hội” trong dịch bệnh.

Do Chỉ thị 16 không phải là một văn bản quy phạm pháp luật, nên chỉ có thể đề nghị người dân tự giác chấp hành, mà không có hiệu lực bắt buộc chung, cũng như không thể áp dụng chế tài cho những trường hợp vi phạm.

Tuy nhiên, trước và sau khi Chỉ thị 16 được ban hành, do dịch bệnh có diễn biến phức tạp, nên đã có nhiều địa phương thực hiện nhiều biện pháp có tính chất cực đoan, như ngăn đường, cấm chợ, xử phạt người ra đường không vì mục đích thiết yếu, cách ly bắt buộc với người từ địa phương khác trở về tỉnh nhà v.v…

Ngay sau đó, trước phản ánh từ dư luận và báo chí, Văn phòng Chính phủ đã yêu cầu “các địa phương bãi bỏ ngay các biện pháp dừng, ngăn cấm người và phương tiện qua lại địa phương mình không đúng với Chỉ thị số 16/CT-TTg” (mục 3, công văn 2601/VPCP-KGVX).

Việc “xử phạt theo Chỉ thị 16” như phát biểu của một số lãnh đạo địa phương cũng không phù hợp với qui định của pháp luật; bởi lẽ “chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính do pháp luật quy định” (điểm d, khoản 1, điều 3, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).

Trong thời gian vừa qua, một số địa phương đã thực hiện phạt hành chính đối với những người dân “ra khỏi nhà không trong trường hợp thật sự cần thiết”. Căn cứ pháp lý được viện dẫn là hành vi “không thực hiện biện pháp bảo vệ cá nhân đối với người tham gia chống dịch và người có nguy cơ mắc bệnh dịch theo hướng dẫn của cơ quan y tế” (qui định tại điểm a, khoản 1, điều 11 Nghị định 176/2013/NĐ-CP), với mức phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng với mỗi cá nhân vi phạm.

Tuy nhiên, khi đối chiếu với các qui định tại điều 51 Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm, qui định về các biện pháp bảo vệ cá nhân trong chống dịch, thì người tham gia chống dịch và người có nguy cơ mắc bệnh dịch chỉ phải thực hiện một hoặc một số biện pháp bảo vệ cá nhân sau đây: (i) trang bị bảo vệ cá nhân; (ii) sử dụng thuốc phòng bệnh; (iii) Sử dụng vắc xin, sinh phẩm y tế để phòng bệnh; (iv) Sử dụng hoá chất diệt khuẩn, hoá chất phòng trung gian truyền bệnh.

Nói cách khác, hành vi không ra khỏi nhà trừ khi thuộc trường hợp thật sự cần thiết không nằm trong phạm vi các biện pháp bảo vệ cá nhân qui định bởi luật. Do đó, những trường hợp xử phạt vi phạm hành chính kể trên là thiếu cơ sở pháp lý, thuộc trường hợp bị nghiêm cấm tại khoản 6, điều 12, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012: Áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả không đúng, không đầy đủ đối với hành vi vi phạm hành chính.

Chưa kể đến việc, khái niệm “trường hợp thực sự cần thiết” trong Chỉ thị 16 là không rõ ràng về nội hàm, chỉ liệt kê một số ví dụ như mua lương thực, thực phẩm, thuốc men, cấp cứu, làm việc các cơ sở không bị đóng cửa và các trường hợp khẩn cấp khác. Vì vậy, sẽ rất khó chứng minh được mục đích ra đường của người dân có thuộc trường hợp thực sự cần thiết hay không.

Bên cạnh những khía cạnh pháp lý, cũng cần thấy rằng: Hiện tượng lạm dụng lí do chống dịch để áp dụng những biện pháp quản lý cực đoan của một số địa phương không có ý nghĩa lớn trong phòng, chống dịch bệnh, mà thậm chí còn phản tác dụng. Ví dụ: Việc “ngăn đường, cấm chợ” trong khi một bộ phận không nhỏ người dân vẫn phải đi làm, đã khiến cho hàng ngàn người phải dồn về một trục đường độc đạo, một bến phà duy nhất, làm tăng nguy cơ lây nhiễm dịch bệnh. Người dân muốn ra khỏi địa phương phải xin “giấy phép”, dẫn đến rất nhiều người phải dồn về trụ sở UBND để xin “giấy phép” này. Vô hình trung, những hiện tượng này đi ngược lại chủ trương “cách ly toàn xã hội” của Chính phủ, vừa làm tăng nguy cơ lan truyền dịch bệnh, vừa tạo ra rào cản cho hoạt động của nền kinh tế, gây khó khăn cho đời sống nhân dân. Đây là những hậu quả tất yếu: Khi mỗi địa phương lại diễn giải Chỉ thị 16 theo cách hiểu của mình, và đơn phương hành động một cách cục bộ, thiếu thống nhất, thì xung đột, chồng chéo, vướng mắc chắc chắn sẽ xảy ra, gây khó khăn cho công tác chống dịch Covid-19.

 Do vậy, trong mọi trường hợp, công tác chống dịch cần tuân thủ nghiêm túc các qui định của pháp luật. Không thể nhân danh chống dịch mà đưa ra những biện pháp cực đoan, không hợp lý, và trái pháp luật.