Việt Nam: Bao giờ thì hạ tầng dẫn dắt phát triển?

Mỗi sáng, mình mất 45 phút để đi 17 cây số từ ngoại thành vào trung tâm TP.HCM. Nghe thì không ghê gớm, nhưng ai đi qua đoạn Điện Biên Phủ giờ cao điểm sẽ hiểu: 18 cây số mà gần một nửa thời gian bị nuốt chửng ở vài cây số cuối, nơi dòng xe cộ nén lại như nước bị chặn trước đập. Mình không phải ngoại lệ, hàng triệu người Sài Gòn đang sống cùng một nhịp điệu: thức dậy sớm hơn để bù cho đoạn đường kẹt, về nhà muộn hơn vì cũng đoạn đường đó, và cứ thế, ngày qua ngày, thời gian bị đốt cháy trên những con đường không bao giờ đủ rộng.

Rồi cứ vài tuần, mình lại đi qua vòng xuyến Cách Mạng Tháng Tám, 3 Tháng 2 và thấy một cảnh tượng quen thuộc: nhà bị đập ra, mặt tiền lùi sâu vào trong, lô cốt thi công giăng kín nửa lòng đường. Đó là công trường metro số 2, tuyến Bến Thành, Tham Lương. Dọc trục Cách Mạng Tháng Tám và Trường Chinh, hàng trăm hộ dân đã tháo dỡ nhà cửa, nhường đất cho dự án. Có nhà mất hai phần ba diện tích. Có quán cơm mất sạch khách vì bị lô cốt che khuất. Và tất cả những sự hy sinh đó đang diễn ra cho một tuyến metro mà từ lúc được phê duyệt đến lúc chính thức khởi công đã mất... 16 năm.

Mười sáu năm. Đủ để một đứa trẻ sinh ra, lớn lên, và gần tốt nghiệp cấp 3.

Câu hỏi mà mình cứ nghĩ mãi mỗi khi ngồi trong dòng xe cộ là: tại sao chúng ta lại đang ở thế này? Và quan trọng hơn, bao giờ Việt Nam mới thoát khỏi cái vòng luẩn quẩn "dân đến trước, hạ tầng chạy theo sau"?

Trên thế giới, có hai cách mà đô thị phát triển mối quan hệ với hạ tầng giao thông.

Cách thứ nhất, hạ tầng dẫn dắt phát triển. Nhà nước quy hoạch tuyến metro, xây ga tàu, rồi dân cư và thương mại mọc lên theo. Singapore, Hồng Kông, Tokyo là những cái tên tiêu biểu. Ở Hồng Kông, MTR Corporation, đơn vị vận hành metro, đồng thời là nhà phát triển bất động sản lớn nhất xung quanh các ga tàu. Lợi nhuận từ bất động sản bù đắp cho chi phí vận hành metro, tạo thành một vòng tròn tự cung cấp tài chính. Mô hình "Rail + Property" này được nghiên cứu và mô phỏng trên toàn thế giới.

Cách thứ hai, dân cư đi trước, hạ tầng chạy theo. Người dân đổ vào thành phố tìm việc, tự phát hình thành khu dân cư, và nhà nước mới bắt đầu "vá" hạ tầng vào sau. Đây là thực tế của phần lớn các đô thị đang phát triển, và là chính xác câu chuyện của Sài Gòn, Hà Nội.

Sự khác biệt giữa hai mô hình không chỉ là về thẩm mỹ đô thị hay trải nghiệm đi lại. Nó là sự khác biệt về chi phí. Khi hạ tầng đi trước, bạn xây trên "đất sạch", giá rẻ, không ai cần di dời, không có khiếu kiện. Khi hạ tầng chạy theo, bạn phải phá đi để xây lại, giải phóng mặt bằng qua khu dân cư đông đúc, đền bù đất đã tăng giá gấp nhiều lần, và mất hàng thập kỷ chỉ cho khâu chuẩn bị.

Metro số 1 Bến Thành, Suối Tiên là minh chứng sống. Dự án được phê duyệt lần đầu năm 2007 với tổng mức đầu tư hơn 17.000 tỷ đồng. Đến năm 2011, con số này được điều chỉnh lên hơn 47.000 tỷ, tăng thêm 30.000 tỷ so với dự tính ban đầu. Từ khởi công đến lúc chính thức vận hành thương mại vào ngày 22/12/2024, tuyến metro này đã đi qua gần hai thập kỷ với vô số lần trì hoãn, thiếu vốn, và vướng mắc giải phóng mặt bằng. Nếu tuyến này được xây khi khu vực Thủ Đức còn là đất nông nghiệp những năm 2000, câu chuyện có lẽ đã rất khác.

Nói "lỡ" là vì không ai cố ý. Nhưng hậu quả thì rất thực.

Đô thị hóa tự phát chạy nhanh hơn quy hoạch. Từ thập niên 1990, TP.HCM và Hà Nội chứng kiến làn sóng nhập cư ồ ạt. Dân số tăng vọt, khu dân cư mọc lên khắp nơi, nhưng hạ tầng giao thông công cộng gần như không tồn tại. Người dân mua xe máy để giải quyết nhu cầu di chuyển cá nhân, và thành phố dần được "thiết kế" xung quanh xe máy: đường hẻm nhỏ, nhà ống san sát, không có không gian dành cho vỉa hè hay làn xe buýt chuyên dụng. Mỗi lần xe buýt ra vào trạm là 1 cụm dồn tắt xe máy, người đi xe máy thì chửi người đi ô tô. Người đi ô tô thì trách người đi xe máy.

Quy hoạch bị "chạy theo" thay vì "dẫn dắt." Bản quy hoạch thì có, nhưng nó liên tục bị điều chỉnh theo áp lực thị trường bất động sản và lợi ích cục bộ. Chung cư cao tầng mọc lên trước khi có đường kết nối. Khu đô thị mới được phê duyệt mà không tính toán tải lên hạ tầng giao thông. Kết quả là những con đường như Nguyễn Hữu Cảnh hay Phạm Văn Đồng, vốn đã quá tải, tiếp tục bị nhồi thêm hàng chục ngàn cư dân từ các dự án bất động sản xung quanh.

Giải phóng mặt bằng trở thành cơn ác mộng. Đây là nút thắt lớn nhất. Tuyến metro số 2 đi ngầm dọc theo Cách Mạng Tháng Tám và Trường Chinh, hai trục đường đông đúc bậc nhất thành phố, với tổng diện tích thu hồi hơn 251.000 m² và 585 hộ dân bị ảnh hưởng. Kinh phí đền bù lên đến hơn 3.700 tỷ đồng. Quá trình giải phóng mặt bằng kéo dài nhiều năm, vướng mắc chủ yếu ở quận 3 và Tân Bình, với các tranh chấp về giá đền bù và tái định cư. Mãi đến giữa năm 2025, công tác này mới hoàn tất 100%. Và dự án metro số 2, được phê duyệt từ năm 2010, mới chính thức khởi công vào ngày 15/1/2026.

Để có một góc nhìn so sánh, ta sẽ đặt góc nhìn của Singapore thông qua Land Acquisition Act năm 1966, ngay sau khi độc lập. Luật này cho phép chính phủ thu hồi đất tư nhân bắt buộc với giá dưới thị trường, và quyết định của nhà nước không thể bị kiện tại tòa. Từ 1959 đến 1984, chính phủ Singapore thu hồi tổng cộng 43.713 mẫu đất, tương đương khoảng một phần ba tổng diện tích quốc đảo. Đến năm 1985, nhà nước sở hữu 76,2% đất đai Singapore, so với 31% vào năm 1949. Nghe thì "cứng tay," nhưng chính nhờ đó mà Singapore có thể quy hoạch metro, nhà ở công cộng, và khu công nghiệp một cách đồng bộ, không bị cản trở bởi đầu cơ hay khiếu kiện kéo dài.

Việt Nam, trên lý thuyết, cũng có lợi thế tương tự, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước quản lý. Nhưng trên thực tế, quyền sử dụng đất đã được trao cho hàng triệu hộ dân, và việc thu hồi phải đi qua quy trình đền bù, tái định cư, khiếu nại, một quy trình có thể kéo dài hàng thập kỷ.

Đây là phần mà mình thấy ít người bàn đến. Nhiều người nhìn vào những công trình dở dang, những con đường bị đào lên rồi lấp xuống, và kết luận: "Nhà nước không biết quy hoạch." Nhưng sự thật phức tạp hơn thế.

Các nhà hoạch định không phải không biết mô hình hạ tầng dẫn dắt là tối ưu hơn. Họ biết. Nhưng họ đang ở thế "đã lỡ", đô thị đã phát triển tự phát quá sâu, và bây giờ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc "vá" hạ tầng vào đô thị hiện hữu, dù chi phí đắt hơn gấp nhiều lần.

Hãy nghĩ về nó như thế này: nếu bạn xây một ngôi nhà mà quên đặt đường ống nước từ đầu, bạn không thể "không lắp ống nước" chỉ vì bây giờ phải đục tường. Bạn vẫn phải đục, vì không có nước thì không sống được. Metro cũng vậy. TP.HCM với hơn 10 triệu dân, nếu không xây metro, giao thông sẽ tê liệt hoàn toàn trong vòng một thập kỷ tới.

Và thực tế, metro số 1 sau khi vận hành đã chứng minh nhu cầu là có thật. Trong năm đầu tiên hoạt động, tuyến Bến Thành, Suối Tiên phục vụ hơn 19 triệu lượt khách, trung bình khoảng 52.000 lượt mỗi ngày, vượt 114% so với kế hoạch đề ra. Người dân đã bắt đầu sử dụng metro như phương tiện đi lại hàng ngày thay vì chỉ đi trải nghiệm.

Câu hỏi không phải là "có nên sửa không", mà là "sửa bằng cách nào cho hiệu quả nhất."

Nhưng có một nghịch lý mà ít ai nói thẳng: chính việc công bố quy hoạch hạ tầng lại tạo ra lực cản lớn nhất cho hạ tầng.

Hãy tưởng tượng trò chơi này. Nhà nước công bố: "Chúng tôi sẽ xây metro qua khu vực X trong 5 năm tới." Ngay lập tức, một loạt người chơi khác nhảy vào cuộc:

Người chơi 1, Nhà đầu cơ đất. Họ nghe tin quy hoạch, lập tức gom đất quanh ga metro tương lai. Mục tiêu: mua rẻ, chờ giá lên, bán chênh. Họ không xây gì cả, đất nằm đó, hoang hóa, chờ.

Người chơi 2, Chủ đầu tư bất động sản. Họ xin phép xây chung cư "ăn theo" metro, quảng cáo rầm rộ về tiện ích giao thông tương lai. Dự án mọc lên trước khi metro hoàn thành, đổ thêm hàng ngàn cư dân vào khu vực chưa có hạ tầng đỡ.

Người chơi 3, Nhà nước. Muốn giải phóng mặt bằng để xây metro, nhưng giờ đất đã tăng giá 50–200% so với trước khi công bố quy hoạch. Chi phí đền bù phình to. Ngân sách không đủ. Dự án trì hoãn. Và vòng lặp tiếp tục.

Đây là một dạng Prisoner's Dilemma kinh điển ở quy mô đô thị. Nếu tất cả cùng hợp tác, nhà nước giữ giá đất, nhà đầu tư xây đúng tiến độ, người dân không đầu cơ, thì tổng lợi ích xã hội là lớn nhất. Nhưng động cơ cá nhân của mỗi người chơi lại khuyến khích họ hành động ngược lại: đầu cơ là chiến lược tối ưu cho cá nhân, dù nó phá hủy lợi ích tập thể.

Số liệu không nói dối. Theo CBRE Việt Nam, giá bất động sản quanh tuyến metro số 1 đã tăng 50–200% trong giai đoạn 2015–2024, cá biệt có dự án tăng tới 150% chỉ trong 8 năm, phần lớn mức tăng này xảy ra trước khi metro vận hành, tức là thuần túy dựa trên kỳ vọng chứ không phải giá trị sử dụng thực. Tại Hà Nội, căn hộ trong bán kính 500m từ ga metro Cầu Giấy, Nhổn tăng hơn 40% chỉ trong một năm. Đất quanh ga An Phú trên tuyến metro số 1 từ 40 triệu/m² nhảy lên 70 triệu/m². Ga Rạch Chiếc từ 30 triệu lên 50 triệu.

Vấn đề không phải giá tăng, giá tăng theo hạ tầng là bình thường và hợp lý ở mọi nơi trên thế giới. Vấn đề là ai hưởng lợi từ mức tăng đó, và mức tăng đó có phá vỡ mục tiêu ban đầu của hạ tầng hay không.

Khi đầu cơ đẩy giá đất quanh ga lên trời, ba hệ quả xảy ra đồng thời:

Một, chi phí giải phóng mặt bằng cho các giai đoạn tiếp theo tăng theo, nhà nước phải trả giá cao hơn để thu hồi đất cho tuyến metro kế tiếp, khiến vốn đầu tư phình to và tiến độ chậm hơn. Metro số 2 có kinh phí đền bù hơn 3.700 tỷ đồng cho 251.000 m², con số này sẽ còn lớn hơn nhiều cho các tuyến trong tương lai nếu đất tiếp tục bị đầu cơ trước.

Hai, người thu nhập thấp và trung bình, đối tượng cần metro nhất, lại không thể sống gần ga. Giá nhà bị đẩy lên khiến họ phải dời ra xa hơn, và cuối cùng vẫn phải chạy xe máy đến ga rồi mới đi metro. Mô hình TOD thất bại ngay từ gốc vì đối tượng nó phục vụ bị đẩy ra ngoài bán kính đi bộ.

Ba, giá trị gia tăng từ đất, thứ mà lẽ ra nhà nước có thể thu hồi để tái đầu tư vào hạ tầng (đúng kiểu mô hình Rail + Property của Hồng Kông), lại chảy vào túi đầu cơ tư nhân. Nhà nước bỏ hàng tỷ USD xây metro, đầu cơ hưởng lợi từ giá đất tăng mà không đóng góp gì vào chi phí xây dựng. Đây là một dạng free-rider problem kinh điển.

Singapore giải quyết bài này bằng cách nào? Bằng cách loại bỏ người chơi đầu cơ ra khỏi trò chơi ngay từ đầu. Land Acquisition Act cho phép nhà nước thu hồi đất với giá dưới thị trường, và quan trọng hơn, thu hồi trước khi công bố quy hoạch chi tiết. Khi bạn không biết metro sẽ đi đâu, bạn không thể đầu cơ. Và khi nhà nước đã sở hữu đất, toàn bộ giá trị gia tăng từ hạ tầng quay về ngân sách công, tạo thành vòng tròn tài chính tự cấp.

Hồng Kông đi xa hơn: MTR Corporation, đơn vị vận hành metro, được giao quyền phát triển bất động sản quanh ga. Lợi nhuận BĐS bù đắp chi phí vận hành metro (vốn gần như không bao giờ có lãi nếu chỉ dựa vào vé). Mô hình này biến metro từ "gánh nặng ngân sách" thành "cỗ máy tạo ra giá trị", nhưng chỉ hoạt động khi nhà nước kiểm soát được đất.

Việt Nam hiện đang ở đâu? Nghị quyết 98/2023 cho phép TP.HCM giữ 100% nguồn thu từ phát triển đất trong khu vực TOD, đây là bước tiến lớn về mặt cơ chế. Nhưng nó chỉ áp dụng cho đất công, trong khi phần lớn đất quanh các ga metro tương lai đã nằm trong tay của các tư nhân. Nếu nhà nước không có công cụ kiểm soát giá đất hiệu quả (thuế đầu cơ, hạn chế chuyển nhượng trong vùng quy hoạch, hoặc thu hồi đất trước khi công bố), thì mỗi lần công bố một tuyến metro mới, trò chơi đầu cơ lại tái diễn, và người thua cuộc vẫn là ngân sách công và người dân thu nhập thấp.

Nói cách khác: hạ tầng dẫn dắt phát triển chỉ hoạt động khi nhà nước kiểm soát được đất. Nếu đầu cơ kiểm soát đất, thì đầu cơ dẫn dắt phát triển, và hạ tầng chỉ là cái cớ để đầu cơ kiếm lời.

Nếu TP.HCM và Hà Nội đã "lỡ" ở nội đô, thì cơ hội nằm ở đâu?

Thứ nhất: TOD, Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng. Đây là mô hình mà TP.HCM đang bắt đầu áp dụng, đặc biệt dọc tuyến metro số 2. Ý tưởng cốt lõi: thay vì xây metro xong rồi mới quy hoạch khu dân cư xung quanh, hãy làm đồng thời, quy hoạch TOD song song với xây dựng metro. TP.HCM đã xác định 11 vị trí thí điểm dọc các ga metro và Vành đai 3 để triển khai mô hình này. Nghị quyết 98/2023 của Quốc hội cho phép thành phố giữ lại 100% nguồn thu từ phát triển đất trong các khu vực TOD để tái đầu tư vào hạ tầng giao thông. Đây là bước ngoặt về cơ chế tài chính, lần đầu tiên, giá trị gia tăng từ đất quanh ga metro có thể quay lại nuôi chính hệ thống metro, thay vì chảy hết vào túi đầu cơ.

Thứ hai: các đô thị vệ tinh và khu vực phát triển mới. Thủ Đức (nếu quy hoạch tốt từ bây giờ), khu vực quanh sân bay Long Thành, các vùng ven Hà Nội, đây là những nơi Việt Nam còn "đất sạch" để làm đúng từ đầu. Năm 2026, TP.HCM dự kiến khởi công hàng loạt tuyến metro mới: tuyến Thành phố mới Bình Dương, Suối Tiên, tuyến Thủ Dầu Một, TP.HCM, và giai đoạn 1 tuyến metro số 6 (Tân Sơn Nhất, Phú Hữu). Tất cả đều hướng đến hoàn thành năm 2030. Nếu TOD được triển khai đồng bộ với các tuyến này, Việt Nam lần đầu tiên có thể thực hành mô hình "hạ tầng đi trước" thay vì "hạ tầng chạy theo."

Thứ ba: chuyển đổi nguồn vốn. Một trong những lý do metro số 2 mất 16 năm là vì phụ thuộc vào vốn ODA, vốn vay ưu đãi từ nước ngoài, với hàng loạt ràng buộc về nhà thầu, công nghệ, và quy trình giải ngân. Cả 5 hiệp định vay vốn ODA cho metro số 2 đều đã hết hạn trước khi dự án khởi công. TP.HCM cuối cùng đã chuyển sang sử dụng vốn ngân sách thành phố, kết hợp với cơ chế đặc thù theo Nghị quyết 188 của Quốc hội. Dù thách thức về tài chính vẫn còn, nhu cầu vốn cho đường sắt đô thị TP.HCM giai đoạn 2026–2030 ước tính khoảng 21,7 tỷ USD, nhưng việc chủ động về vốn cho phép đẩy nhanh tiến độ đáng kể.

Mình nghĩ câu trả lời trung thực là: TP.HCM và Hà Nội sẽ không bao giờ trở thành Singapore, và không cần phải thành Singapore.

Singapore là một city-state 730 km² với quyền lực tập trung tuyệt đối, Land Acquisition Act cho phép thu hồi đất mà không thể kiện, và Urban Redevelopment Authority có tầm nhìn quy hoạch 50 năm. Việt Nam là quốc gia 330.000 km² với gần 100 triệu dân, địa hình phức tạp, và thể chế phân cấp. Hai bài toán hoàn toàn khác hạng.

Nhưng điều đó không có nghĩa là Việt Nam không thể tiến bộ. Những gì đang diễn ra từ cuối 2024 đến nay, metro số 1 vận hành thành công, metro số 2 khởi công, Nghị quyết 188 tháo gỡ cơ chế, TOD được luật hóa, cho thấy bước ngoặt đang đến, dù chậm… cực kì chậm.

Câu hỏi "bao giờ thì hạ tầng dẫn dắt phát triển" thực ra nên được chia thành hai vế:

Ở nội đô hiện hữu, sẽ không bao giờ, theo nghĩa thuần túy. Hạ tầng ở đây sẽ mãi ở thế "chạy theo" vì đô thị đã hình thành quá sâu. Nhưng nó có thể và đang được cải thiện, metro, BRT, tái cấu trúc giao thông, dù với chi phí và thời gian lớn hơn nhiều so với làm đúng từ đầu.

Ở các khu vực phát triển mới, ngay bây giờ, nếu chúng ta không lặp lại sai lầm cũ. Nếu TP.HCM cho phép hàng chục dự án bất động sản mọc lên quanh Long Thành hay dọc tuyến metro mới trước khi hạ tầng hoàn thiện, chúng ta sẽ tạo ra những "Điện Biên Phủ" và "Cách Mạng Tháng Tám" mới, những con đường sinh ra đã quá tải, với những tuyến metro mất thêm 16 năm nữa để sửa sai.

Mỗi sáng, mình vẫn mất 45 phút cho 18 cây số. Nhưng bây giờ, mỗi khi đi qua công trường metro số 2, nhìn những ngôi nhà đang lùi dần vào trong để nhường chỗ cho một tuyến tàu điện ngầm, mình thấy một thứ gì đó vừa xót xa vừa hy vọng. Xót xa vì cái giá phải trả cho việc "sửa sai", 16 năm, 55.000 tỷ đồng, hàng trăm gia đình xáo trộn cuộc sống. Hy vọng vì ít nhất, nó đang được sửa.

Câu hỏi còn lại không phải là kỹ thuật. Nó là ý chí: liệu chúng ta có đủ kỷ luật để làm đúng ở những nơi còn có thể làm đúng, hay sẽ lại để bất động sản chạy trước hạ tầng, rồi 20 năm sau lại ngồi trong kẹt xe và tự hỏi tại sao?

Mình không có câu trả lời chắc chắn. Nhưng mình biết rằng mỗi tuyến metro khởi công, mỗi khu TOD được quy hoạch đồng bộ, mỗi quyết định từ chối một dự án bất động sản chưa có hạ tầng kết nối, đều là một bước nhỏ đi đúng hướng.

Và 45 phút mỗi sáng thì vẫn là 45 phút. Nhưng biết đâu, 5 năm nữa, nó sẽ chỉ còn 15 phút trên một toa tàu metro.